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关于旬阳县水电移民安置工作的探索与思考
作者:朱礼波    文章来源:旬阳县移民开发局旬阳县移民开发局    点击数:1033    更新时间:2013/10/16

 

 在随后召开的座谈会上,唐新成对全县重点项目建设情况和2014年重点项目建设前期规划工作做了详细汇报,在听取汇报后,王安利对宁陕县整体工作特别是引汉济渭水库移民工作给予了充分肯定,深度分析了宁陕县重点项目发展前景,他指出,新形势下要抓好重点项目建设,首先要深化作风建设,优化发展环境,紧扣关系群众切身利益的现实问题,统筹兼顾解决好群众生产生活中的困难和问题,全力维护社会稳定。

 

 

关于旬阳县水电移民安置工作的探索与思考

旬阳县移民开发局  朱礼波

摘要:水电移民工作涉及面广,时间跨度长,实际操作难度大,必须兼顾国家、集体、个人的利益,权衡长远利益和当前利益,它不仅仅是经济补偿问题,而是一项复杂的系统工程,涉及到经济发展、社会稳定等各个方面,是一个复杂的社会经济文化问题,因此移民安置工作直接关系到库区社会的发展和稳定。自2006年国家相继出台国务院471号、国发【200617号文件及水利水电工程建设征地设计规范等一系政策法规以来,省、市也陆续出台了相应的配套文件,为推进水利水电工程建设、做好水电移民工作及维护移民社会稳定等方面发挥了重要的作用,取得了较好的效果。但随着社会的发展,在新的形势下,现行的水库移民法规政策体系呈现的问题日益突出,新建水库移民工作推进异常艰难,维护移民社会稳定的压力不断加大。

根据我县近年来移民安置工作开展的情况及实践经验,结合目前社会发展的实际,对移民安置涉及的问题重新进行思考,探索移民安置方式,分析移民安置存在的风险因素,为实现安全、科学、有效移民,作出几点思考和探索。

关键字:水电移民    安置    探索   思考

一、我县水能资源优势及水电移民安置工作开展情况

汉江,源远流长。沿汉江而下,流域上镶嵌着众多新兴城镇和飞速发展的县区。位于陕西省东南部、地处秦巴山区的旬阳县,就是汉江与其支流旬河交汇处的一个传统农业与现代工业互补发展优势的县区。

旬阳县境内涧溪密布、江河纵横,流域面积10平方公里以上的河流101条,100平方公里以上的河流17条,400平方公里以上的河流就有汉江、旬河、坝河、吕河、蜀河、仙河6条,水能蕴藏量81万千瓦,是陕西全省水能资源的富集区。

全县汉江干支流开发规划中的梯级水电站共32座,其中装机容量在1万千瓦以上的大中型水电站8个(汉江蜀河电站、汉江旬阳电站、坝河桂花电站、旬河沙沟口电站、旬河赵湾电站、旬河大岭电站、旬河季家坪电站、旬河钟家坪电站);加上旬河、双河、神河、蜀河等流域上规划的小型电站,总装机达74万千瓦,总投资近80亿元,年平均发电量可达24亿度,预计县境内电站全部建成运行后,包括汉江白河水电站在内的一江两河(一江指汉江,两河指旬河和坝河)9个库容1000万立方米以上的梯级水电站水库将在县境内形成十字型100余平方公里的水面。县委、县政府将水电产业确定为县域支柱产业之一。

2003年我县境内首家民营企业投资的钟家坪电站建成运营以来,陆续启动了坝河桂花电站、汉江蜀河电站、旬阳电站、旬河大岭电站、赵湾电站等一批中型水库的电站建设,其中桂花电站、蜀河电站、大岭电站已建成投产,移民安置工作已全部完成,旬阳电站及赵湾电站尚在建设过程之中。

二、主要做法和经验

在移民安置工作中,我县以“科学发展为指导,紧紧围绕移得出,稳得住,能致富工作目标,切实转变移民安置理念,拓展移民安置思路,创新移民安置措施,有效确保了旬阳县水电移民安置工作顺利推进。

()坚持以科学发展观为指导,构建和谐水电移民工程体系在全面加快推进汉江干支流梯级水电有序开发中,紧紧围绕构建和谐水电工程建设体系,全面贯彻以人为本理念,实施统筹发展,切实维护移民的合法权益。实施“流域、梯级、综合、同步共赢、共建、共享、共生的水资源开发模式,正确处理各种利益关系,找准各方利益的平衡点、各类项目及资源整合的结合点和工作的切入点,依法依规做好移民安置工作,统筹协调移民安置与区域发展的关系,把移民生产安置与生活安置有机结合起来,把移民安置与城镇化发展、新农村建设、基础设施建设、培育新型产业、生态环境建设有机结合起来,最大限度地释放以山兴林以林涵水以水发电以电兴工以工促城以城市化反哺生态环境建设的良性关联带动效应;在做大做优水电产业的基础上共享开发成果,千方百计聚集加快水电产业发展与移民工作的合力。

(二)正确处理六大关系,牢牢把握六项原则,推进旬阳水电产业与移民事业科学发展。即:正确处理汉江干支流梯级水电开发与移民安置的关系,坚持以人为本、构建和谐水电与移民工程体系的原则;正确处理汉江干支流梯级水电开发与区域经济社会发展的关系,坚持统筹兼顾、“流域、梯级、综合、同步开发、综合效益最大化的原则;正确处理汉江干支流梯级水电开发与流域生态环境保护的关系,坚持可持续发展的原则;正确处理汉江干支流梯级水电开发移民安置与推进城镇化建设的关系,坚持统筹城乡发展的原则;正确处理汉江干支流梯级水电开发中的国家、企业、移民、地方政府的利益关系,坚持共赢、共建、共享、共生、凝聚强大合力的原则;正确处理依法移民与主动搬迁的关系,坚持重奖先进、鞭策后进和公开公正公平的原则,全面推行阳光作业,着力构建和谐水电建设工程体系、打造和谐库区。我们将这些原则贯穿在水电产业建设与移民工作的全过程、各环节,为实现水电产业与移民事业科学发展奠定了坚实基础。

(三)            求实创新,促进多方共赢。在严格依法依规办事和遵循原则性与灵活性相统一的前提下,大胆求实创新,充分兼顾各方利益、力促多方受益、实现多方共赢,通过系统运筹、统筹规划、项目整合、资金捆绑等行之有效的措施,先后组织实施了“旬阳大道工程(即县城老城区护堤加固、移民安置、太极城景区保护与开发三结合工程)、永、临结合工程(即把电站临建工程与库区移民永久安置工程相结合)、棕溪集镇防护造地工程(即把铁路建设弃渣处理、蜀河电站区棕溪集镇淹没处理与集镇发展开发相结合)等项目工程,有效地实现了国家基础建设和促进地方经济发展的双赢。

(四)遵循两个原则,坚持和谐移民。一是遵循实事求是的原则,认真贯彻相关移民政策。始终认真贯彻执行《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)文件精神,严格按照水电工程建设征地、移民安置规划设计和实施工作操作程序实施。严格维护执行封库令,以实事求是、认真负责的态度做好库区实物指标的核实、登记、公示工作,充分尊重客观事实,严肃工作纪律,严格杜绝滥用职权、优亲厚友、乱表态、乱开政策口子等不良现象。二是遵循坚持公开公正公平的原则,全面推行阳光作业,保障政策的透明度,扩大移民参与程度。在实物指标调查时坚持公平、公开、公正,接受群众监督,坚持实物指标调查六方签字逐级确认两榜公示三榜定案的工作程序让群众全程参与,确保实物指标调查应登尽登、详尽完备,做到公平公正公开;在移民安置规划大纲及规划编制时,充分尊重移民意见,广泛征求移民及当地政府意见建议,坚持自下而上逐级征求意见、逐级确认,充分征求移民及当地政府意见建议,尊重移民群众的知情权、参与权和监督权移民安置工程实施逐项审查、统一招标、分级管理、共同参与监督等方式,坚持高标准设计、高起点建设,工程质量全过程监管,确保把每一个移民工程都建成放心工程、精品工程、群众满意工程;对移民安置标准、范围、资金使用情况及群众急需了解的问题及时公布,让广大移民群众消除思想疑惑,积极支持移民安置工作。在加快推进水电开发中,坚持民生为本、和谐移民工作理念,确保移民搬得出、稳得住、能致富。

(五)创新工作方法,夯实工作措施。一是加强对水电与移民工作的集中统一领导,健全组织机构,明确工作责任。成立了以县长为组长的水电产业发展与移民工作领导小组,各个电站组建了由县长或县委县政府分管领导任总指挥的支援电站建设指挥部及其办公室、征地组、移民组、环维组等机构,明确相关职责职能,组建电站建设与移民工作包抓班子,建立横向到边到际、纵向到底到顶的责任落实网络体系,实施绩效管理,严格奖惩兑现。二是认真贯彻落实现行移民法规政策,充分发挥政府在移民工作中的组织职能,在实践中形成了“政府牵头、电站业主出钱。设计院技术支撑三位一体工作新模式,促进移民工作有序高效开展。三是建章立制,规范管理依据移民安置《条例》、后扶《意见》和《规范》,县上制定出台了《旬阳县水电站建设工程征地补偿和移民安置资金管理办法》、《旬阳县水库移民工程管理办法》、《旬阳水库移民工程招标投标办法》、《旬阳县水库移民工程竣工验收办法》、《旬阳县水电移民工作档案管理办法》、《关于严肃查处影响重点项目建设违法违纪行的通知》等一系列规范性文件及其实施方案,严格照章办事。四是坚持群众路线,化解移民矛盾。始终将“以人为本的理念贯穿于移民安置工作全过程,从做好群众思想教育工作入手,切实帮助群众解决移民安置工作中遇到的实际困难,取得移民群众的信任和积极支持。五是加强审计监督,确保资金安全。实行移民资金管理党政“一把手负责制,分管移民工作的领导负主要责任,移民主管部门的领导负直接责任,一级抓一级,层层抓落实。并建立健全移民资金安全运行监督管理制度,主动接受纪检监察部门的监督和审计部门对移民资金实行定期或不定期审计,确保了移民资金规范、安全、有效运行。六是坚持推行一线工作法,机关全体干部常年驻守在电站建设工地和移民搬迁安置及后扶任务重点村组,全面负责电站援建、移民调查、征地拆迁、移民安置和后扶政策落实,放弃了大量节假日和周末休息时间,有的甚至带病坚守奋战在一线,正是依靠这种强烈的责任心和使命感,才保障各个水电工程建设顺利进行、各项移民工作任务全面得到落实。

三、移民安置面临的主要困难和问题

(一)移民安置环境容量严重不足。旬阳地处秦巴山地,江河溪流穿行于群山叠嶂之中,十里无平地,处处见山峦。尤其是江河流经之处全是峡江地形,两岸山高坡陡沟深且滑坡体多,移民搬迁安置无地可寻,群众建一处房屋,往往从河道边打框架柱或者在山脚下挖靠山墙,一栋房的成本中有一大半都花费在了基础处理上。同时库区又处在316国道、襄渝复线铁路和102省道、西康复线铁路、西康高速公路等重大项目同一区域,历史上形成的“择水而居沿路而居导致库区沿岸城镇多、居民密集且经济、文化相对较发达,人多地少的矛盾非常突出,土地环境承载容量难于承受,土地流转困难较大,同时水利水电建设移民安置方式与当地实际及政策要求存在差距,在执行政策和尊重移民意愿过程中工作操作难度大,相当一部分移民难以找到适宜建房的地点,失地移民生产安置方案难以落实,移民安置点、安置方式选择困难。

(二)矛盾错综复杂。一是电站业主和移民双方均追求自身利益最大化是一对尖锐的矛盾,汉江干支流梯级电站经济效益指标相对较差导致电站业承受能力较低,开发电站的积极性不高,相对较为发达的地域经济文化社会环境和极差的安置环境容量导致移民期望值很高、维权意识及能力很强,加剧了政府协调其利益关系的难度。二是同一区域内干支流梯级电站和铁路、公路等项目密集,但项目性质不同、业主不同、设计及审查批准单位不同、实施时序不一,带来建设征地与移民安置补偿标准政策悬殊较大。三是在耕地补偿标准上,电站补偿相对于其它项目标准偏低。根据移民安置条例规定,电站征地按“16倍”补偿,与土地法的30倍”有很大差距,导致同区域内不同项目补偿结果不一致,容易引起群众的攀比心理,尤其在县城周边矛盾更大。四是由于水利水电建设从实物指标调查到项目核准,再到兑付补偿资金周期较长,从调查到补偿的过程中实物产生了自然变化,国家补偿标准也在变化,兑付补偿金争议较大。

(三)大农业有土安置难以落实移民生产生活发展受到多重因素影响和制约。一是根据条例规定“应当坚持以农业生产安置为主农村移民安置后,应当使移民拥有与移民安置区居民相当的土地等农业生产资料。根据实践来看,大农业有土安置只能通过土地调整、开垦荒地或填土造地等来实现,但在在当前土地、林地使用权政策不变的形势下,基层政府调整土地的难度非常之大,如不提高标准几乎不可能实施,提高标准不但与库区的补偿标准不统一,容易造成新的矛盾,且资金也无来源;我县可开垦的荒山荒地等可利用的土地资源非常有限,填土造地因山高沟深,造地投资非常之大,经济性价比过低,无法实施,且由于我县属于水源保护地,因此开垦荒地或填土造地的方式更难落实。因此依靠有土安置的弊端在我县欲显突出。二是农村移民安置区基础设施薄弱,文化教育、医疗卫生社会事业建设仍显滞后;移民一般从事农业生产,少部分从事运输、商贸、小型加工等第三产业,盲目性大、缺少市场信息和组织领导,经济效益不高,部分移民外出打工,由于缺少劳动技能,劳动收入低,移民户本来的贫困状况很难有效快速改变,移民增收乏力;移民搬迁后,虽然生产生活环境得到了一定的改善,但由于水电移民为被动性移民,因此移民群众普遍形成了“抱怨心理等靠要的思想和特殊公民的意识,这些思想意识严重制约着自身发展。

(四)移民维稳工作形势严峻。由于水电工程移民属非自愿性移民,移民群众的心理严重失衡,极易被别有用心的人利用、鼓惑、煽动,引发社会不稳定或移民频繁上访,甚至发生移民群体性事件。且水库蓄水后,库周库岸滑塌沉陷不断显现,直接危及库区和移民安置区移民生产生活,库区生态环境治理工作刻不容缓,但这方面一是没有专项资金,二是没有明确哪个机构负责。如蜀河电站库区,大量群众反映蓄水影响问题一直无有效解决方案,群众只有上访,并形成上访高峰,但由于相应制度及机制不健全,地方政府无法解决,为地方政府维稳带来了极大困难。移民上访和移民群体性事件成为重点、热点、难点问题。

四、对进一步做好移民安置工作的思考

上述困难和问题深深困扰着我县水电产业的健康发展和移民安置工作的有序推进,对此,我们一直在探求破解之策。根据当前社会发展的实际,结合近年来移民安置工作实践和对移民工作的认识,重新审视移民安置工作全过程,分析我县近年来开展水电移民安置工作的情况,理性分析移民安置存在的风险和问题,认为要进一步做好移民安置工作,确保移民社会的稳定发展,需做到以下几点:

(一)进一步提高认识,统筹兼顾,促进移民工作协调发展

目前我县移民工作处于水利水电工程项目建设高峰期,工作任务繁重,要做好全县移民工作,县、乡各级党政干部必须在思想上要高度重视,表率带头执行好移民政策法规的相关规定。一是要坚持正确舆论导向,坚持正面宣传,为开展移民工作营造一个的良好社会氛围。采取通俗易懂的形式,宣传水电移民政策法规、移民工作的成功经验和有效做法、移民群众勤劳致富的先进典型。通过宣传报道和信息交流,使广大移民群众全面准确地了解政策,主动配合做好各项工作的落实,确保移民政策贯彻落到实处。二是要按照科学发展观的思路和方法,坚持全面协调可持续的基本要求和统筹兼顾的根本方法,总揽全局,兼顾各方,协调发展,特别是要正确处理好地方政府、电站业主和移民的关系,实现各个方面的良性互动。三是要坚持移民安置与区域经济社会发展相结合。必须把移民安置纳入区域经济社会发展总体规划,加大对移民的投入,把移民资金与农业开发、水利建设、林业发展、扶贫解困和其它社会投入的资金捆绑起来,统一规划,统筹安排,提高移民资金的整合效益。 

(二)严格执行移民法规,坚持依法依规开展移民安置工工作

一是严格执行国家发展和改革委《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源【2012】293号),进一步理顺和规范电站建设与移民安置的关系,坚持移民安置工作与电站建设同步推进的原则,以法根治重重工程、轻移民的错误做法,扭转高质量的枢纽工程和危机四伏、后患无穷的水库移民现象。二是坚定不移地、不折不扣的贯彻落实水库移民法规政策,将移民政策贯穿于安置工作全程,在做好移民安置规划与规划执行上功夫,掌握移民安置规程的各个环节,及时及早发现问题、解决问题,坚持依法依规推进移民安置工作,依法保障移民合法利益不受侵害。

(三)坚持以人为本,切实维护好移民的合法权益

水电移民属于被动性非自愿移民,因此保障移民的利益不受侵害尤其重要,工作中必须坚持以人为本。一是正确处理好地方政府、项目业主和广大移民之间的利益关系,把实现好、维护好、发展好广大移民的根本利益作为出发点和落脚点,从移民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手,紧紧围绕移民政策的贯彻落实,把移民的生存和发展作为最高价值目标,让移民从水利水电开发中真正得到实惠,发展条件得到改善,长远生计得到保障;二是创新移民沟通新方法设身处地为移民着想,换位思考,以心换心,关心他们眼前的困难和利益,使其尽可能得到解决和维护。要畅通移民诉求渠道,组织移民干部深入到库区和安置区开展政策解答和心理疏导,积极解除群众困惑,认真听取并梳理群众意见,及时疏导和化解移民矛盾,争取群众工作的主动性。三是进一步健全和完善移民参与机制充分尊重移民群众的参与权、知情权、监督权,让移民的自主能动性在搬迁安置中得到充分发挥。做到在不违背相关政策的前提下,让群众利益最大化。

(四)因地制宜,科学规划,确保移民安置工作有效推进

移民安置工作的主体是移民,移民能否得到妥善安置(即搬得出),能否尽快从不利的影响中恢复过来(即稳得住),能否使发展水平有所提高、达到和超过搬迁前的生活水平(即能致富),是检验移民工作成功与否的标准。因此,为确保移民安置工作科学有效的推进,我们须牢牢抓住“稳定、致富、增收这三个关键词,在稳与富上下功夫,因地制宜,科学规划,为移民长效发展奠定基础。一是科学编制移民安置规划。移民安置规划是移民安置实施的基础,关系到移民生产、生活及社会的发展和稳定,因此在移民安置规划编制过程中,必须以实事求是的科学态度,深入细致地调查研究,因地制宜,精心规划设计,确保移民安置规划科学有效,符合实际,以促进移民安置工作顺利开展。二是以“稳为重点,开拓移民安置方式,破解移民搬迁难题。根据当地的实际及目前的相关政策,从实际出发,探索移民安置城镇化新思路,在有限考虑大农业安置的同时,结合小集镇建设、新农村建设、陕南移民搬迁及汉江综合整治等项目,将移民安置资金与各项目资金有效融合,高起点规划移民安置区,完善配套设施,加强安置区公共服务和文化建设,促使移民生活安置城镇化、生产安置商业化,使大部分移民逐步脱离土地,改善移民的生产生活环境。三是以“富为目标,充分利用有限资源,打造水电站库周特色经济圈,实现移民增收、致富。立足我县近百平方公里的水面,对库周进行全面规划,积极扶持库区经济圈的产业发展。要规划实施一批有利于促进库区特色经济圈发展的重大项目,扶持发展水上交通、水产养殖、水上旅游、库周交通、库周林果等产业的多元开发,对移民开发利用剩余资源给予项目扶持,以保护库区环境和增加移民收入。

(五)大力加强移民后期扶持力度,加强移民技能和创业培训工作

2006年国务院颁布471号大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》以来,通过实施大中型水库移民后期扶持政策,农村移民的生产生活水平得到了一定提高,库区和移民安置区基础设施得到了一定的改善,有力促进了当地的经济发展,取得了较好的经济效益和社会效益。但随着社会的发展,后扶标准明显过低,移民要真正发展致富,仅仅靠当前后扶政策是远远不够的,关键还是要改善移民的生产生活条件,扶持移民发展生产,培育和壮大库区经济。为此,一方面应积极向省、市移民主管部门争取后期扶持项目改善移民区的基础设施建设,改善移民区的生产生活条件。另一方面,应改变后扶持项目模式,由原来重点改善基础设施向产业发展倾斜,改变移民的“造血”系统,完成移民生产方式的改版升级;第三方面要整合社会各方力量,从根本上解决制约库区和安置区发展上的问题,才能实现“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标。

围绕“全面服务、多面发展、提高技能”的要求,加强调研,广泛收集移民群众技能和创业培训需求,创新培训模式,丰富移民技能和创业培训内容,以农村实用技术、务工职业技能培训为主要内容,有针对性地举办相关技术培训,培养出高素质的新型移民,增强移民自身“造血”功能,除了让移民靠力气挣钱外,还要让他们吃上技术饭,使户户有一个技术型人才,家家有一个致富项目,让移民的钱包鼓起来,从根本上解决群众致富难题。

(六)维护稳定,实现库区和移民安置区和谐发展。

保持社会稳定是实现科学发展、和谐发展的重要保证。要采取有效措施,整合资源,坚持以人为本,变单纯的管理为主动提供服务和帮助,急移民所急,想移民所想,做移民所盼,把产业发展、普法与综合治理、思想教育,各项社会服务有机结合起来,尽力为库区群众解决实际困难,将群众诉求尽可能解决在基层,将各种纠纷和矛盾化解在萌芽状态,及时防范和调处突发事件,确保库区社会大局的基本稳定,实现库区和移民安置区的和谐发展。一是要牢固树立“稳定第一责任意识。要强化稳定是第一责任的观念,切实把维护社会稳定摆在突出位置。二是要强化稳定工作责任制。要坚持执行库区党委、政府是维护稳定的第一责任人,要把移民维稳工作纳入重要议事日程,切实加强对移民维稳工作的领导,做到机构健全、制度完善、责任到人、措施有力,逐步加大奖罚力度,使其在维护库区稳定上达到更大的促进作用。三是要抓好政策落实。政策是党的生命,是解决各种矛盾的根本,维护稳定的关键就在于依法按政策办事。四是要转变工作作风。移民干部要变“上访下访,真正放下架子倾听百姓心声,为群众办实事,直面和解决矛盾,维护库区稳定。对不稳定的因素要进行经常性的排查,要充分尊重移民意愿,妥善处理移民的诉求,对其中要求合理、条件允许、经过努力可以解决的问题要千方百计抓紧解决,以满足群众正当合理的要求。对于部分因政策不明、情绪不顺而可能造成上访的群众,要及时掌握信息,主动上门宣传政策、理顺情绪、化解矛盾,把问题解决在萌芽状态。五是要加大对违法犯罪活动的打击力度。要加强对水电施工区和移民安置区重点人物的监控与非政府组织活动的管理,掌握其动态,对有违法行为的人员要及时进行教育警示,对屡教不改的骨干分子要坚决依法处置,以维护法律的尊严和政府的形象。六是要制定完善移民群体性事件应急预案。遇到移民群体性事件,做到发现得早、处理得了、控制得住、化解得了。

总之,水库移民是一项综合性的工程,是一项复杂的、长期的过程,认真做好新形势下的水电移民安置工作,是帮助移民致富、维护库区稳定的迫切需要,我们要坚持以人为本,贯彻落实科学发展观,充分调动社会各界的积极性,协调各方资源,全力推动我县水电产业持续健康发展。

 

 

 

 
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